Séance 7
Managérialisation et New Public Management
À l’issue de cette séance, vous devez être capables de :
- Définir la managérialisation et situer son origine (NPM, réformes belges)
- Présenter les composantes doctrinales du NPM (Hood) et repérer les deux plus lourdes pour le travail social
- Expliquer la « chalandisation » (Chauvière) et ses effets sur la relation d’aide
- Confronter le professionnalisme, « troisième logique » selon Freidson, à la gestion managériale
- Positionner trois réponses possibles à la managérialisation et évaluer leurs limites
Cent dossiers
Imaginez votre première année en CPAS. On vous confie une centaine de dossiers. Pas cent personnes croisées dans l’année : cent situations actives en même temps, cent histoires, cent rendez-vous à tenir, des dizaines de contrats d’insertion à suivre. Dans les grands CPAS urbains, c’est l’ordre de grandeur réel. Le CPAS de Namur voudrait rester à 95 ou 100 dossiers par assistant social de première ligne, celui d’Anderlecht en serait à 130, et un travailleur bruxellois parle de près de 300 (Depicker, 2026). Dans une enquête syndicale menée en 2020 auprès des travailleurs sociaux des CPAS bruxellois, 63 % des répondants en géraient plus de cent, alors que le secteur s’accorde à voir dans ce seuil une limite à ne pas dépasser (Martens, 2023, p. 62). La moyenne belge est plus basse, autour de cinquante dossiers par travailleur social à temps plein, mais elle monte à 91 dans les grandes communes (Santos et al., 2023; Service de lutte contre la pauvreté, la précarité et l’exclusion sociale, 2025, p. 21).
Le chiffre de cent revient aussi dans les calculs publics. Pour absorber les premiers exclus du chômage, l’État fédéral a doublé pendant deux ans sa participation aux frais de personnel des CPAS, de 518 à 1 036 euros par dossier et par an. La Fédération des CPAS a calculé que cette somme paierait 600 à 800 équivalents temps plein, soit « un ETP pour une centaine de dossiers », alors qu’elle estimait le besoin à 1 539 (Castaigne, 2025b).
En mai 2026, la presse décrivait des CPAS « sous l’eau ». Celui d’Anderlecht, faute de traiter les demandes dans le délai légal de trente jours (Belgique, 2002), s’était exposé à 113 000 euros de dommages et intérêts pour 2025. Dans un CPAS bruxellois, les nouvelles demandes avaient doublé en un an sous l’effet de la réforme du chômage. Un travailleur de ce CPAS résume : « Des gens tombent malades, partent en burn-out, démissionnent » (Depicker, 2026). Deux semaines plus tôt, les trois fédérations de CPAS du pays avaient demandé ensemble un moratoire de six mois sur toute nouvelle réforme. Leur communiqué se terminait ainsi : « Il y a urgence absolue pour tous les CPAS du pays ! » (Fédération des CPAS de l’Union des Villes et Communes de Wallonie et al., 2026).
Le coût humain est connu. Interrogés entre la fin de 2022 et le début de 2023, les responsables de 145 CPAS wallons et bruxellois citaient, parmi les effets de la charge de travail, la démotivation du personnel (82 %), le burn-out (56 %) et les démissions (44 %) (Caldarini, 2024). Ce sont des directions et des mandataires qui répondent, pas les travailleurs eux-mêmes. Le service de prévention Cohezio, auquel des CPAS sont affiliés, décrit après la réforme du chômage une surcharge, des conflits de valeurs quand il faut appliquer des politiques jugées injustes, et des violences au guichet (Di Giamberardino, 2025). Le documentaire Au suivant ! de Pierre Schonbrodt filme ceux qui tiennent malgré tout, dans un métier désormais inscrit sur les listes de pénurie du VDAB, d’Actiris et du Forem (Schonbrodt, 2024).
Cette séance ne parle pas d’un mauvais management qu’on corrigerait avec un meilleur logiciel. Elle parle d’une logique, celle qui a transformé le service public en prestation, l’usager en client, et l’accompagnement en production d’indicateurs. Comprendre cette logique, c’est la première condition pour y résister sans s’épuiser.
D’où vient la managérialisation
La managérialisation importe dans les services publics et le secteur social des méthodes de gestion venues du privé. Ces méthodes ont leurs fabricants. Consultants, universitaires et managers les produisent et les diffusent depuis la fin du XIXe siècle, jusque dans les associations et les administrations (Boussard, 2008). Le mouvement s’accélère dans les années 1980 dans les pays anglophones, sous Thatcher et Reagan (Hood, 1991). Aux États-Unis, David Osborne et Ted Gaebler en publient le manifeste en 1992, celui d’un « gouvernement entrepreneurial » qui finance des résultats et traite les usagers en clients (D. Osborne & Gaebler, 1992). Le diagnostic est toujours le même : les bureaucraties publiques seraient inefficaces parce qu’elles échappent à la concurrence. La solution proposée : injecter du marché dans l’État. François-Xavier Merrien fait remonter cette nouvelle gestion publique aux laboratoires d’idées néolibéraux des années 1970, et la décrit comme une pensée mythique, que les évaluations ont peu à peu démentie (Merrien, 1999).
Le NPM gagne ensuite le continent dans les années 1990 et 2000, mais pas partout de la même façon. Christopher Pollitt et Geert Bouckaert distinguent un groupe de pays anglophones, porteurs du NPM, d’une Europe continentale de réformateurs réticents, où les traditions administratives nationales font échouer les réformes qui les heurtent (Pollitt & Bouckaert, 2017). En France, des universitaires, des hauts fonctionnaires, des organisations internationales et, de plus en plus, des cabinets de conseil l’ont produit et diffusé depuis les années 1970 (Bezes, 2012).
La Belgique a sa réforme fondatrice, la réforme Copernic, pilotée par le ministre Luc Van den Bossche dans le gouvernement Verhofstadt I (Piraux, 2017). Le 1er octobre 1999, le Conseil des ministres installe deux groupes de travail où siègent des experts d’Arthur D. Little, d’Andersen Consulting et de PricewaterhouseCoopers. Leurs rapports, dont l’un est daté du 16 février 2000, servent de base au plan (Piraux, 2004). Le Conseil des ministres approuve le plan de réforme le 28 avril 2000, et l’arrêté royal du 7 novembre 2000 dote chaque service public fédéral d’un comité de direction, d’un conseil stratégique et d’une cellule stratégique. Son rapport au Roi présente le plan « appelé communément “note Copernic” » (Belgique, 2000). Les ministères deviennent des services publics fédéraux, leurs dirigeants reçoivent des mandats de six ans, et la suppression des cabinets ministériels est annoncée, sur des principes directement empruntés au New Public Management (Drumaux, 2010).
Copernic n’est pas la première pierre. Dès 1993, le gouvernement Dehaene avait adopté une Charte de l’utilisateur des services publics. Copernic peut se lire comme une seconde charte. Les deux textes sont nés dans des moments de crise entre les citoyens et le monde politique, et cherchaient à capter le mécontentement autant qu’à réformer l’administration (Van de Walle et al., 2005). Et la Belgique ne s’est pas modernisée d’un bloc. La Flandre l’a fait tôt, le fédéral après une longue phase de simple maintenance, la Région wallonne et la Communauté française plus tard, par petites touches (Brans et al., 2006).
Le bilan, dix ans plus tard, est mitigé. Anne Drumaux conclut à l’« incomplétude de la réforme » (Drumaux, 2010). Christian de Visscher parle d’un « coup dans l’eau », parce que les partis ont défendu les cabinets ministériels sur lesquels ils s’appuient (de Visscher, 2005). Les cabinets n’ont d’ailleurs jamais disparu, et Van den Bossche lui-même estime que sa réforme « reste une défaite » (Piraux, 2017, p. 11). Ses principes n’ont pourtant été remis en cause par aucun des gouvernements suivants (Piraux, 2017). Un fonctionnaire fédéral en poste depuis trente ans salue des avancées, mais il constate que la réforme a été lancée sans chercher l’adhésion du personnel, et qu’une culture de méfiance entre acteurs est restée très prégnante (Meunier, 2020).
Les principes de Copernic ont ensuite gagné les pouvoirs locaux. En Wallonie, les décrets de 2013 et de 2018 prévoient l’évaluation du directeur général, un contrat d’objectifs et un programme stratégique transversal ; à Bruxelles, les ordonnances de 2009 et de 2014 introduisent des mandats, une évaluation et un plan triennal. Les outils de planification ont été largement adoptés, les contrats d’objectifs beaucoup moins (Tibbaut, 2023). Au niveau fédéral, Copernic a aussi produit la « technostructure » du SPP Intégration sociale, qui collecte les données des CPAS et commande des études sur leur travail (Degraef & Franssen, 2013, p. 46).
Les CPAS, eux, sont devenus un terrain d’application emblématique avec la loi de 2002 sur le droit à l’intégration sociale, rencontrée à la séance 5 (Belgique, 2002). L’activation socioprofessionnelle y est à la fois l’objectif et la condition de l’aide, et la « modernisation managériale » passe par l’informatisation, l’évaluation et un usager traité en client (Degraef & Franssen, 2013, p. 7; Franssen, 2023, p. 53). Le contrat d’insertion, le projet individualisé d’intégration sociale (PIIS), n’était alors obligatoire que pour les moins de 25 ans (Franssen et al., 2015). La loi du 21 juillet 2016 l’a étendu, à partir du 1er novembre 2016, à toute personne qui n’a pas bénéficié du droit à l’intégration sociale au cours des trois derniers mois (Belgique, 2016).
Le non-marchand, financé par projets
La gestion par les résultats ne s’arrête pas aux services publics. En Belgique, une grande part du travail social se fait dans le non-marchand. Le secteur s’est construit comme tel entre les mobilisations des « blouses blanches », à la fin des années 1980, et les accords du non-marchand, avec l’appui des programmes de résorption du chômage (Dryon & Krzeslo, 2003). En 2017, les institutions sans but lucratif employaient 497 400 salariés, 12,6 % de l’emploi salarié du pays, et l’argent public couvrait 55,7 % des ressources de l’action sociale et médico-sociale (Fondation Roi Baudouin, 2020). Plus une association dépend de cet argent, moins ses dirigeants se sentent libres de définir leur mission, leurs publics et les résultats à atteindre (Verschuere & De Corte, 2014).
Le financement par appel à projets est la forme la plus visible de cette dépendance. Jean Blairon y voit une « modernisation » régressive du monde associatif, qui attaque la logique de la libre association en son cœur (Blairon, 2015). À Bruxelles, les dispositifs territoriaux d’insertion font du partenariat un instrument managérial. Il met en concurrence associations et organismes parapublics, et remplace le débat démocratique par la recherche du consensus (Hamzaoui et al., 2014). En 2016, la réforme bruxelloise des agents contractuels subventionnés (ACS) réorientait vers l’activation des chômeurs une aide structurelle au secteur. Le Conseil bruxellois de coordination sociopolitique relayait alors l’analyse de Jacques Moriau et de Matthieu Hély, pour qui le passage du financement direct à l’appel à projets met les associations en concurrence et leur fait perdre leur capacité critique (Conseil bruxellois de coordination sociopolitique, 2016).
Hood et la performance comme religion
Christopher Hood a formalisé le NPM en 1991 dans un article au titre révélateur, A Public Management for All Seasons? Il lui donne son nom et en isole sept composantes : un management professionnel et responsable, des indicateurs de performance explicites, l’accent sur les résultats plutôt que sur les procédures, la fragmentation des grands services, la concurrence, l’emprunt des méthodes du privé, la discipline et la parcimonie dans l’usage des ressources (Hood, 1991). Le point d’interrogation compte. Hood décrit la doctrine sans la défendre, et doute qu’une même recette vaille pour toutes les saisons. Treize ans plus tard, avec Guy Peters, il en étudiait les surprises et les effets paradoxaux (Hood & Peters, 2004). En 2015, avec Ruth Dixon, il confrontait trente ans de réformes britanniques aux promesses de leurs partisans (Hood & Dixon, 2015).
Deux de ces composantes pèsent particulièrement sur le travail social. La première est la mesure de performance. Dans les CPAS, elle prend la forme de taux, et la loi vient de les inscrire dans le financement. À partir de 2028, la subvention fédérale liée aux PIIS variera de 5 à 15 % du revenu d’intégration selon la part des bénéficiaires du CPAS qui en ont signé un. Un bonus s’y ajoutera quand un bénéficiaire sous PIIS quitte le revenu d’intégration pour un emploi et n’y revient pas pendant un an (Belgique, 2025). La Fédération des CPAS y voit une incitation à conclure un maximum de PIIS « sans qu’un renfort en personnel ne soit prévu » (Castaigne, 2025b). Un CPAS wallon se plaint de subsides d’insertion « exclusivement liés au nombre de mises à l’emploi » (Castaigne, 2025a, p. 36). Ces chiffres ont l’avantage d’être faciles à produire et l’inconvénient d’ignorer ce qui compte le plus, la qualité de la relation, le temps long, les rechutes et leurs causes.
La seconde est la parcimonie. Présentée comme une exigence de responsabilité budgétaire, elle se traduit concrètement par plus de dossiers et moins de temps par situation. Depuis 2015, le nombre de bénéficiaires du revenu d’intégration a augmenté de 37 %, alors que le personnel des CPAS wallons n’a crû que de 7,5 % en équivalents temps plein (Service de lutte contre la pauvreté, la précarité et l’exclusion sociale, 2025, p. 20‑21). En Finlande, les travailleurs sociaux qui disent manquer de ressources déclarent plus souvent une détresse morale, veulent davantage quitter leur poste et sont plus souvent en congé de maladie (Mänttäri-van der Kuip, 2016).
Le juriste Alain Supiot appelle cela la gouvernance par les nombres. La loi, qui protège également chacun, y cède la place au programme, qui fixe des objectifs mesurables (Supiot, 2015). Dans le secteur non marchand, où il n’y a pas de prix, l’évaluation chiffrée en tient lieu (Ogien, 2013). L’administration fédérale belge applique la même logique à ses propres agents. Depuis 2013, ils sont évalués sur des indicateurs de résultat à trois modalités, atteint, partiellement atteint ou pas atteint, qu’Alexandre Piraux juge mécaniques et presque uniquement quantitatifs (Piraux, 2017).
La loi de Goodhart
« Quand une mesure devient un objectif, elle cesse d’être une bonne mesure. » On attribue la formule à l’économiste Charles Goodhart, mais elle est de l’anthropologue Marilyn Strathern, qui l’écrit en 1997 à propos de l’audit des universités britanniques (Strathern, 1997, p. 308). Goodhart avait observé en 1975 que les régularités statistiques de la politique monétaire se défont dès qu’on s’en sert pour piloter (Goodhart, 1975/1984). Pour les indicateurs sociaux, le méthodologue Donald Campbell avait énoncé une loi voisine à la fin des années 1970. Plus un indicateur quantitatif sert à la décision, plus il subit de pressions qui le corrompent, et plus il déforme les processus qu’il devait suivre. Son exemple vient de la police. Jugés sur leur taux d’élucidation, des services cessent d’enregistrer certaines plaintes (Campbell, 1979).
Appliquée au travail social, la formule a des effets très concrets. Si le taux de sortie positive d’un dispositif devient l’indicateur central, les travailleurs sociaux seront poussés à n’accompagner que les personnes les plus proches de l’emploi, celles qui feront grimper le chiffre. Les autres, les plus éloignées et donc les plus en besoin, deviennent un risque pour la statistique. L’indicateur finit par chasser ceux qu’il était censé servir. Au Royaume-Uni, les prestataires privés du Work Programme, payés au résultat, ont écrémé les chômeurs les plus faciles et « garé » les autres, malgré des tarifs conçus pour l’empêcher (Rees et al., 2014). En Belgique, le Service de lutte contre la pauvreté décrit le même effet de cherry picking dans des services surchargés, qui traitent d’abord les cas simples pour être bien évalués par ceux qui les subventionnent (Service de lutte contre la pauvreté, la précarité et l’exclusion sociale, 2025, p. 30‑31).
Ces jeux avec les indicateurs sont bien documentés. Gwyn Bevan et Christopher Hood les ont suivis dans le système de santé anglais des années 2000, gouverné par des cibles et par la peur des sanctions, qu’ils comparent au régime soviétique, d’abord efficace, puis effondré (Bevan & Hood, 2006). Le chiffre n’a même pas besoin d’être officiel pour agir. Chez des assistantes sociales françaises, le nombre de signalements transmis à la justice a fini par passer pour un critère d’évaluation, et par installer une norme de rendement implicite (Serre, 2011).
La chalandisation, ou l’usager devenu client
Michel Chauvière, dans Trop de gestion tue le social. Essai sur une discrète chalandisation (2007), a forgé un mot pour ce glissement : la chalandisation (Chauvière, 2007). Le chaland, c’est le client qu’on cherche à attirer dans une boutique. La chalandisation, précise-t-il, « n’est pas la marchandisation mais elle y prépare » (Chauvière, 2009). Elle prépare les comportements et les consciences par un lexique venu de l’entreprise, services à la personne, démarche qualité, « privilège de l’usager », puis performance et évaluation (Chauvière, 2007). Les consignes suivent. Il faut penser produit ou prestation et oublier la clinique, produire plus en dépensant moins, satisfaire les usagers, rendre des comptes (Chauvière, 2009). Le terrain de Chauvière est français, celui de la décentralisation et de la loi de 2002 qui rénove l’action sociale et médico-sociale. La transposition aux CPAS belges est donc la nôtre.
L’usager du service public se transforme en client d’une prestation. Le couple n’est pas neuf. Dès 1992, Chauvière et Jacques Godbout situaient les usagers « entre marché et citoyenneté », et plaidaient pour une société d’usagers qui ne se réduise pas à la relation marchande (Chauvière & Godbout, 1992). En Belgique, les agents fédéraux ont intériorisé la figure du client depuis Copernic (Piraux, 2017). Carlo Caldarini, qui a enquêté auprès de 145 CPAS, parle de centres « transformés en call centers », où les indicateurs sociaux deviennent des « KPI » et l’analyse du « reporting » (Caldarini, 2024). On peut tirer de l’analyse de Chauvière trois effets sur la relation d’aide.
D’abord, la relation devient une transaction. Le client formule une demande, le prestataire livre une prestation. La confiance, le temps qu’il faut pour qu’un accompagnement prenne, le caractère incertain de tout changement réel, tout cela passe à la trappe. En Wallonie, un assistant social de CPAS dit que son travail devient celui d’une banque (Santos et al., 2023), et 61 % des responsables de CPAS interrogés par Caldarini constatent un accompagnement moins personnalisé (Caldarini, 2024).
Ensuite, la demande doit entrer dans les cases de l’offre. On suppose que le client va « choisir » parmi des prestations standardisées. Mais les personnes en grande difficulté ne savent souvent pas formuler leur besoin dans le langage que l’institution attend. Résultat paradoxal : les plus vulnérables sont les plus mal servies, précisément par un système qui se réclame de leur autonomie. Didier Vrancken et Claude Macquet voient dans cette exigence d’une individualité active et responsable, sommée de travailler sur elle-même, un nouveau mode de gouvernement des personnes (Vrancken & Macquet, 2006).
Enfin, le professionnel devient un prestataire évalué sur sa performance. Son autonomie de jugement se réduit. Sa capacité à s’écarter du protocole sur la base de son expertise, ce que la sociologie appelle le pouvoir discrétionnaire, devient suspecte.
Nicolas Belorgey a observé un mécanisme voisin à l’hôpital. Pendant quatre ans, il a suivi des services d’urgences, une agence réformatrice proche du ministère de la Santé et des cabinets de conseil, pour comprendre comment on y impose l’objectif de réduire le temps d’attente et de passage des patients (Belorgey, 2010). L’indicateur séduit des acteurs très différents, parce que chacun peut y mettre ce qu’il veut, et il ignore des questions médicales et sociales que ses concepteurs n’ont pas vues (Belorgey, 2013). Les soignants se l’approprient selon leur trajectoire, les plus établis en résistant, les nouveaux venus en y étant plus exposés. Au bout de la chaîne, Belorgey décrit la « naissance du soin low cost » et des inégalités d’accès aux soins renforcées (Belorgey, 2010). On mesure la vitesse de passage, pas la qualité de la prise en charge. Le parallèle avec le social est direct : une durée d’accompagnement qui dépasse le « standard » devient un problème de gestion, pas un signe que la situation est difficile.
Freidson à l’épreuve : trois logiques pour un métier
À la séance 3, Eliot Freidson a proposé une idée qu’il faut maintenant mettre à l’épreuve. Le travail peut s’organiser selon trois logiques. Sur le marché, c’est le consommateur qui commande. Dans la bureaucratie, c’est le manager. Dans le professionnalisme, la troisième logique, ce sont les travailleurs spécialisés qui contrôlent eux-mêmes leur travail, entre pairs. Chaque logique a ses savoirs, ses carrières, sa formation et son idéologie. Pour Freidson, le danger qui guette les professions tient moins à leurs privilèges qu’à leur indépendance éthique, la capacité de refuser que leur savoir serve seulement le profit et l’efficience (Freidson, 2001).
La managérialisation se lit bien dans cette grille. Elle fait passer le travail social d’une logique professionnelle, qu’il n’a jamais possédée tout à fait, à un mélange des deux autres. Les indicateurs relèvent de la bureaucratie, l’usager-client du marché. La séance 3 annonçait que la gestion managériale viendrait écraser le professionnalisme. Les enquêtes récentes nuancent ce verdict. Julia Evetts oppose deux professionnalismes. L’un, « occupationnel », repose sur l’autorité collégiale du groupe et la confiance ; l’autre, « organisationnel », est défini et contrôlé par l’employeur, à coups de procédures, d’objectifs et de comptes à rendre. Avec le NPM, les services publics glissent du premier vers le second (Evetts, 2009). Philippe Bezes, Didier Demazière et leurs collègues jugent l’opposition entre NPM et professions utile mais insuffisante. Les instruments managériaux redistribuent l’autonomie, divisent les groupes de l’intérieur et créent des rôles de professionnels-managers (Bezes et al., 2011; Farrell & Morris, 2003). Les réformes se présentent même comme des « injonctions au professionnalisme », qui demandent plus de performance, d’efficacité et d’attention aux usagers, et se heurtent aux conceptions que les professionnels ont de leur activité (Boussard et al., 2010). Le professionnalisme se recompose, et c’est désormais l’employeur qui tient le crayon.
Pour aller plus loin
L’équivalent britannique de Chauvière est Harris (2003), qui suit l’entrée de la pensée d’entreprise dans le travail social, de Thatcher au New Labour. Pour situer l’essai de 2007 dans l’œuvre de Chauvière, lisez Chauvière (2004), qui assigne au travail social un défi de connaissance, un défi démocratique et un défi de qualification. L’enquête de Belorgey existe en article, en accès ouvert (Belorgey, 2013).
Le paradoxe : moins de bureaucratie, vraiment ?
Le NPM promettait d’alléger la bureaucratie par la performance. Il en a créé une autre. Catherine Farrell et Jonathan Morris ont nommé ce phénomène la néo-bureaucratie. Chez des enseignants, des médecins généralistes et des travailleurs sociaux britanniques, les nouvelles formes de gouvernance ont réduit la hiérarchie tout en renforçant les tendances bureaucratiques (Farrell & Morris, 2003). Hood et Peters rangent ce phénomène parmi les paradoxes d’une doctrine entrée dans l’âge mûr, qu’ils lisent d’abord comme des effets non voulus, au sens de Merton (Hood & Peters, 2004). Concrètement, cela veut dire saisir chaque acte dans un logiciel de gestion, rédiger des rapports d’évaluation périodiques, justifier chaque décision, répondre aux audits qualité. Le travail social devient, pour une part croissante, un travail de documentation du travail social. Le temps gagné sur la procédure ancienne se reperd dans la traçabilité nouvelle.
David Giauque a décrit le mécanisme dans une revue belge. D’un côté, externaliser des services oblige à bâtir au centre une bureaucratie de contrôle plus lourde. De l’autre, la multiplication des évaluations pousse les administrations à consacrer une part croissante de leur travail à s’évaluer elles-mêmes, et à déplacer leurs objectifs vers les indicateurs. La méfiance appelle la règle formelle (Giauque, 2010). Michael Power a appelé société de l’audit cette explosion des vérifications, qui oblige à formaliser la performance pour la rendre auditable et produit des effets pervers dans les organisations auditées (Power, 1997). Pour Béatrice Hibou, la bureaucratie néolibérale est faite de normes, de procédures et de formalités venues de l’entreprise, et elle compte sur la participation de chacun (Hibou, 2012). Copernic n’y a pas échappé, puisque la réforme a produit ses propres mécanismes bureaucratiques, de la définition des fonctions à leur pondération (Piraux, 2004).
Le travail social anglais en a fait l’expérience. Eileen Munro montre que rendre la pratique « auditable » la décrit de façon simpliste, et tourne l’attention vers les prestations produites au détriment des effets pour les usagers (Munro, 2004). Le système informatique imposé aux services de protection de l’enfance, l’Integrated Children’s System, voulait micro-gérer le travail. Il l’a désorganisé et a suscité des pratiques risquées (White et al., 2010).
Les chiffres belges vont dans le même sens. Dans une étude commandée en 2014 par le SPP Intégration sociale, les tâches administratives occupaient 41 % du temps des travailleurs sociaux de CPAS, et le contact avec le demandeur 20,9 %. Dans l’enquête syndicale bruxelloise de 2020, 88 % des répondants passaient plus des trois cinquièmes de leur temps à l’administratif, et les entretiens duraient souvent 5 à 15 minutes (Martens, 2023). En 2026, les fédérations de CPAS demandent de pouvoir renoncer à la visite à domicile des exclus du chômage sans avoir à s’en justifier, et de faire financer l’adaptation de leurs logiciels au « bonus-emploi » (Fédération des CPAS de l’Union des Villes et Communes de Wallonie et al., 2026). L’unité de mesure elle-même est fragile. Pour estimer la charge de travail des CPAS bruxellois, une étude de 2005 a dû compter les décisions, faute de savoir compter les dossiers (Degraef & Franssen, 2013, p. 134‑135).
Les ordres de grandeur belges donnent la mesure de la pression. En 2023, 1,35 % de la population du pays vivait du revenu d’intégration, en moyenne chaque mois (Bureau fédéral du Plan, 2025). Sur l’ensemble de l’année, un peu plus d’un bénéficiaire sur deux (52 %) avait un PIIS, et trois jeunes de moins de 25 ans sur quatre ; en 2025, c’était 57 % des bénéficiaires et près de huit jeunes sur dix (SPP Intégration sociale, 2026). Côté professionnels, une enquête suisse menée en pleine pandémie de Covid-19, entre décembre 2020 et janvier 2021, auprès de 3 507 travailleurs sociaux, a trouvé que 31,3 % d’entre eux se sentaient de plus en plus souvent émotionnellement vidés au travail (réponses « d’accord » et « plutôt d’accord »), un indicateur de risque de burn-out. Chez les 381 répondants francophones, la proportion montait à 55,6 % (Sommerfeld et al., 2021, p. 20‑21). Le sociologue Fathi Ben Mrad le note avec justesse : ce ne sont pas les usagers qui épuisent les travailleurs sociaux, mais l’organisation du travail et la perte de sens. Dans ses entretiens, les travailleurs sociaux en burn-out désignent eux-mêmes l’institution (Ben Mrad, 2023).
Bertrand Ravon situe ce déplacement dans le temps. Au début des années 1980, l’usure professionnelle prenait la forme d’un épuisement dans la relation d’aide. Elle est devenue la plainte d’intervenants pris dans les prescriptions contradictoires de leurs dirigeants (Ravon, 2009). Renaud Maes invite pourtant à ne pas tout mettre sur le compte des outils de gestion, parce que les réformes de l’État social actif changent la nature même du travail social (Maes, 2013). Dans l’administration fédérale, les journées d’absence pour burn-out ont plus que triplé entre 2008 et 2013 (Piraux, 2017). Vincent de Gaulejac voit dans l’épuisement et le harcèlement la conséquence d’un pouvoir managérial qui obtient l’engagement par l’incitation à s’investir sans limite (de Gaulejac, 2005).
Des postes déjà précaires
Vous l’avez vu à la séance 6. Dans le secteur, les postes les moins qualifiés et les plus précaires reviennent de façon disproportionnée à des femmes d’origine immigrée. La gestion managériale les alourdit en premier. En France, l’« industrialisation » de l’aide à domicile passe par des plans d’aide, souvent établis par des assistants sociaux du Conseil général, qui prévoient des interventions d’une demi-heure, voire d’un quart d’heure. Les tâches se morcellent, la relation disparaît, le temps partiel se fragmente (Puissant, 2012). Au Canada, Donna Baines montre que la gestion par la performance étend le travail non payé, que les intervenantes acceptent au nom du care, et parfois comme une forme de résistance (Baines, 2004). Matthieu Hély décrit un monde associatif devenu marché du travail, avec ses contrats instables, ses salaires plus bas et ses carrières courtes, qui refuse pourtant de se voir comme un monde du travail (Hély, 2009).
La Belgique a ses chiffres. Au 1er janvier 2024, les CPAS wallons comptaient environ 21 300 équivalents temps plein. 12 % seulement étaient statutaires, 26 % engagés sous contrat APE, l’aide régionale à l’emploi, et 19 % sous contrat « article 60 » (Castaigne, 2025a, p. 23). Ces emplois de l’article 60, § 7 de la loi organique des CPAS sont procurés par le CPAS à des personnes qu’il aide, pour leur permettre d’ouvrir des droits sociaux ou d’acquérir une expérience professionnelle (Belgique, 1976). Dans les CPAS bruxellois, en 2023, 81 % des agents étaient contractuels, et 70 % étaient des femmes (Bruxelles Pouvoirs Locaux, 2025). Dans l’ensemble du non-marchand, le temps partiel est plus fréquent et les salaires inférieurs d’environ 15 % au reste de l’économie (Fondation Roi Baudouin, 2020). En 2016, les agents contractuels subventionnés représentaient en moyenne un tiers des postes de 250 associations bruxelloises, et leur passage à des contrats temporaires menaçait de rompre le suivi des usagers (Conseil bruxellois de coordination sociopolitique, 2016). Le secteur s’est d’ailleurs construit sur ces statuts fragiles, portés par les politiques de lutte contre le chômage (Dryon & Krzeslo, 2003).
Du guichet au système
La néo-bureaucratie passe aujourd’hui par les machines. Mark Bovens et Stavros Zouridis décrivaient dès 2002 le passage de bureaucraties « de guichet » à des bureaucraties « de système », où le pouvoir discrétionnaire glisse des agents vers les concepteurs de logiciels (Bovens & Zouridis, 2002). Philip Alston, rapporteur spécial des Nations unies sur l’extrême pauvreté, parle en 2019 d’un « État social numérique », où les données servent à automatiser, prédire, identifier, surveiller, cibler et punir. On y impose aux pauvres des contrôles que les plus aisés n’accepteraient jamais (Alston, 2019). La Belgique a le sien. Depuis 2005, l’outil OASIS croise les données de la sécurité sociale pour repérer des « fraudeurs potentiels », au moyen d’algorithmes restés secrets (Degrave, 2020). La numérisation des guichets pèse d’abord sur les publics du travail social. En 2023, 40 % des Belges de 16 à 74 ans étaient en situation de vulnérabilité numérique, 45 % en Wallonie (Brotcorne & Ponnet, 2024).
Des politistes ont annoncé la mort du NPM. En 2006, Patrick Dunleavy et ses collègues voyaient venir une « gouvernance de l’ère numérique », qui réintègre les services autour des besoins des personnes (Dunleavy et al., 2006). Ils en décrivent aujourd’hui une troisième vague, portée par l’intelligence artificielle (Dunleavy & Margetts, 2025). D’autres parlent d’une « nouvelle gouvernance publique », faite de réseaux d’acteurs interdépendants (S. P. Osborne, 2006), ou d’approches qui recousent l’action de l’État par-dessus la fragmentation des agences (Christensen & Lægreid, 2007). Le NPM a pourtant bien résisté, en partie parce que les consultants savent le vendre (Lapsley & Miller, 2024).
La double injonction, vécue des deux côtés
Le travailleur social de CPAS est tenu d’accompagner avec bienveillance et de contrôler les conditions d’octroi de l’aide. Il doit vérifier la composition du ménage, s’assurer que la personne « fait des efforts », évaluer si les objectifs du contrat sont atteints. Ces vérifications sont intrusives par nature. Le Service de lutte contre la pauvreté décrit un travailleur de première ligne « entre le marteau et l’enclume », pour qui le PIIS, faute de temps, se réduit souvent à « une simple formalité administrative » (Service de lutte contre la pauvreté, la précarité et l’exclusion sociale, 2025, p. 31‑32). Le contrat lui-même est ambivalent. Les travailleurs sociaux voudraient en faire un outil d’accompagnement ; les usagers y voient de la clarté, mais aussi un rapport de force déséquilibré (Franssen et al., 2015). Il est l’instrument par lequel l’État social actif met en œuvre ses politiques (Hamzaoui, 2017). On peut le rapporter à ce que Robert Castel décrit comme l’effritement, depuis les années 1970, de la « propriété sociale » qui protégeait collectivement les salariés (Castel, 2003).
Sur le terrain belge, Elsa Mescoli a interrogé en 2021 des travailleurs sociaux de CPAS des trois Régions sur l’aide aux primo-arrivants. Beaucoup affirment ne rien décider, puisque c’est le comité qui tranche. Ils exercent pourtant leur jugement par petites touches. Ils rédigent le rapport social de façon à toucher le comité, font plus ou moins d’efforts pour joindre la personne, sanctionnent plus ou moins vite (Mescoli, 2023, p. 182‑187). Le « mérite » se juge sur l’attitude, répondre aux convocations, apporter les documents, se montrer reconnaissant, et un conseiller wallon parle d’une générosité « très paternaliste » (Mescoli, 2023, p. 193).
En France, Vincent Dubois a suivi les contrôleurs des caisses d’allocations familiales au domicile des allocataires de minima sociaux. Le contrôle se réclame de la rigueur juridique, mais l’incertitude et le pouvoir discrétionnaire des agents le dominent. Il mêle la remise au travail à une entreprise morale de redressement des manières de vivre (Dubois, 2009). Le terrain est français, mais la visite à domicile de l’enquête sociale en CPAS pose des questions voisines. Tous les professionnels ne vivent pas ce mandat de la même façon. Delphine Serre a montré que les assistantes sociales chargées de signaler les enfants en danger l’exercent différemment selon les familles et selon leur propre génération (Serre, 2010). En Wallonie, Valérie Desomer part du vécu des assistants sociaux de CPAS pour décrire vingt ans de transformations du métier et les stratégies qu’ils inventent (Desomer, 2014). Christophe Dejours a nommé souffrance éthique le malaise de celui qui fait, au travail, ce qu’il réprouve moralement (Dejours, 1998).
De l’autre côté du bureau, les personnes accompagnées l’ont bien compris. Elles apprennent à présenter une version stratégique de leur situation, à dire ce que l’institution veut entendre pour préserver leurs droits. Erving Goffman appelait cela la gestion des impressions (Goffman, 1959/1973). Ce n’est pas de la mauvaise foi, c’est une adaptation rationnelle à un rapport de pouvoir déséquilibré. Vincent Dubois l’a observé aux guichets de deux caisses d’allocations familiales, où les demandeurs oscillent entre docilité et tactiques d’accommodement (Dubois, 1999). En CPAS, Isabelle Lacourt montre comment les assistants sociaux construisent, dans l’interaction, la catégorie des usagers « stables » (Lacourt, 2012). Tous ne jouent pas le même jeu. En région parisienne, Nicolas Duvoux a interrogé 70 allocataires du RMI sous contrat d’insertion. Les plus jeunes et les plus diplômés tiennent le travailleur social à distance et masquent leur vulnérabilité. D’autres, plus âgés, mettent en avant leurs difficultés pour les faire reconnaître. Les plus marginalisés vivent le contrat comme une domination déguisée en réciprocité (Duvoux, 2010). Le contrat d’insertion rend cette stratégie presque obligatoire pour survivre dans le système. On en arrive à une situation absurde où deux personnes jouent un rôle, l’une pour contrôler, l’autre pour ne pas perdre ses droits, et où la vérité de la relation se perd entre les deux.
Pour aller plus loin
La vie au guichet de Vincent Dubois (1999) a connu une troisième édition chez Economica en 2010, l’année où paraissait sa traduction anglaise chez Ashgate, The Bureaucrat and the Poor. Pour le travail sur soi que les dispositifs d’insertion demandent aux personnes, lisez Vrancken & Macquet (2006).
Trois manières de réagir
Face à la managérialisation, la littérature distingue trois positions, et il est utile de savoir où vous vous situez.
Les défenseurs du NPM rappellent que les indicateurs rendent les services plus transparents et protègent les usagers contre l’arbitraire des professionnels. Sans mesure des résultats, disent-ils, comment savoir si une politique fonctionne ? Osborne et Gaebler voulaient une administration guidée par sa mission et par des incitations, et non par des règles. Ils prenaient l’exemple d’une aide sociale américaine qui récompensait l’échec, puisqu’un allocataire qui trouvait un emploi y perdait plus qu’il n’y gagnait (D. Osborne & Gaebler, 1992). En travail social, Eileen Gambrill oppose la pratique fondée sur les données probantes à la pratique fondée sur l’autorité, et veut faire des usagers des participants informés (Gambrill, 1999). Même Eileen Munro admet que l’audit, couplé à une recherche rigoureuse, pourrait prouver l’efficacité des services et pas seulement leur efficience (Munro, 2004). L’argument n’est pas nul : le pouvoir discrétionnaire peut aussi servir à discriminer. En Belgique, devant les mêmes cas fictifs, 584 travailleurs sociaux de 89 CPAS ne sanctionnent pas de la même façon un refus d’emploi. Les écarts entre CPAS sont faibles, ceux entre travailleurs sont forts, et tiennent à leur âge et à leurs opinions sur l’État social (De Wilde & Marchal, 2019). Dans un ouvrage collectif sur la nouvelle gestion publique, Moachon et Bonvin notent que la réduction de la marge discrétionnaire peut aussi se lire positivement (Bellot et al., 2013).
Ses critiques répondent sur deux terrains. Les économies promises ne sont pas venues, puisque trente ans de réformes britanniques n’ont pas fait baisser les coûts (Hood & Dixon, 2015). Et la transparence est en partie une illusion, parce que les indicateurs masquent les pratiques informelles qu’ils suscitent (Brodkin, 2011). L’appel aux données probantes, de son côté, suppose une rationalité que la décision en travail social n’a pas. Celle-ci procède par heuristiques, au cas par cas, et ne sépare pas les faits des valeurs (Couturier & Carrier, 2003; Webb, 2001). Il faut d’ailleurs distinguer la pratique fondée sur les preuves, qui est une manière de connaître, du managérialisme, qui est une technique de gouvernement. Patrick Dunleavy et Hood remarquaient dès 1994 que les critiques du NPM se contredisent entre elles, et que la doctrine durerait en les absorbant (Dunleavy & Hood, 1994).
Les critiques radicaux, comme Chauvière ou Wacquant, jugent le NPM incompatible avec la logique de l’action sociale. Il attaque l’autonomie professionnelle, suspecte le jugement, et réduit le métier à son coût. Pour Loïc Wacquant, la mise au travail forcée des allocataires est le versant social d’un gouvernement néolibéral de l’insécurité sociale, dont la prison est l’autre versant (Wacquant, 2009). Vincent de Gaulejac tient la gestion pour une idéologie (de Gaulejac, 2005). En Belgique, Yves Martens qualifie d’« usine à gaz » les compensations accordées aux CPAS en 2025, et voit dans le bonus-malus lié aux PIIS un principe de pénalité (Martens, 2025). Pour eux, on ne réforme pas cette logique, on la combat. Belorgey, qu’on range parfois dans ce camp, décrit surtout des appropriations différenciées selon la trajectoire des soignants (Belorgey, 2010).
Une position intermédiaire, qu’on rattache à Michael Lipsky et à ses « street-level bureaucrats », rappelle que les agents de terrain ne sont jamais totalement passifs (Lipsky, 1980/2010). Ils gardent une marge de manœuvre, détournent des règles, préservent des espaces de pratique fidèle à leurs valeurs. Chez Lipsky, pourtant, la même marge sert aussi à survivre à des charges de dossiers énormes, avec des objectifs flous et des moyens insuffisants. Elle produit alors du rationnement, du tri entre demandeurs et des routines, c’est-à-dire le mécanisme même que décrit l’encadré sur la loi de Goodhart. Le livre date de 1980, avant le NPM. Pour l’ère managériale, Tony Evans et John Harris montrent que la multiplication des règles peut créer davantage de discrétion, et que celle-ci n’est en soi ni bonne ni mauvaise, puisque « discretion is not an ‘all-or-nothing’ phenomenon » (Evans & Harris, 2004, p. 881). Evelyn Brodkin observe, dans une grande agence d’aide sociale américaine pendant la réforme du welfare, des agents qui ajustent leurs pratiques aux incitations et en inventent d’informelles, que les décideurs ne voient pas (Brodkin, 2011). Une revue de plus de trente ans de travaux sur ces agents conclut que leur conduite la plus fréquente, même sous contrainte, consiste à aller vers l’usager, par exemple en assouplissant une règle en sa faveur (Tummers et al., 2015).
Cette résistance a des formes concrètes. Malcolm Carey et Victoria Foster parlent d’un travail social « déviant », fait de petits actes cachés de résistance, de subterfuge, parfois de sabotage, qui échappent à la surveillance managériale (Carey & Foster, 2011). À Montréal, les délégués jeunesse chargés de consigner les manquements dans le logiciel Monitoring s’en tiennent au minimum exigé et continuent de travailler avec les notes du plan d’intervention. Nicolas Sallée rapporte la formule « on écrit dans Monitoring […] mais on lit le PIJ » (Sallée, 2018). Le film Au suivant ! parle de « travail social clandestin », qui contourne les règles pour protéger les usagers (Schonbrodt, 2024). Vous avez rencontré à la séance 1 les « non-dupes » de Jean-Sébastien Alix, qui se conforment aux outils sans y croire ; son enquête montre que l’assentiment et la résistance coexistent chez les mêmes professionnels (Alix, 2023). Abraham Franssen en propose une typologie belge, plus fine que nos trois positions (Franssen, 2005). La résistance peut aussi être collective. Le 24 avril 2025, une journée d’action nationale des CPAS, avec des grèves en Wallonie et à Bruxelles, réclamait entre autres l’abandon du bonus-malus, jugé injuste pour les CPAS qui accompagnent les publics les plus éloignés de l’emploi (BruxellesToday, 2025). En 2022, les travailleurs sociaux des CPAS bruxellois avaient déjà fait grève, avec le soutien de Brulocalis, qui fédère pourtant leurs employeurs (Martens, 2023).
Toute la question est de savoir jusqu’où cette marge résiste à l’intensification des contraintes. À cent dossiers par tête, elle se rétrécit vite, ou elle se déplace vers le tri et le rationnement.
La position intermédiaire a aussi une version belge, la prudence. Pour Didier Vrancken, le travail social est une activité prudentielle, une sagesse pratique exercée dans des situations incertaines et singulières. La nouvelle gouvernance managériale, bras armé de l’État social actif, standardise les pratiques pour mieux les contrôler, si bien que « connaître devient synonyme d’appliquer et non d’expérimenter » (Vrancken, 2025, p. 21). Avec Sylvie Mezzena, il interroge le passage de la prudence à la confiance, qui suppose un autre rapport aux savoirs, y compris ceux de l’expérience (Mezzena & Vrancken, 2025). Le collectif dirigé par Morgane Kuehni oppose de la même manière la prudence aux principes d’efficience, de performance et de prévisibilité (Kuehni, 2019). Cette voie ne rejette pas le chiffre. Albert Ogien propose de reprendre la main sur les dispositifs de quantification pour qu’ils éclairent le débat public (Ogien, 2013), et Michael Power terminait son livre sur l’audit par un appel à la confiance (Power, 1997).
Pour aller plus loin
Pour une vue d’ensemble de la nouvelle gestion publique dans le travail social, en Europe et au Québec, voir Bellot et al. (2013), qui contient aussi un chapitre belge de Gaspar sur l’activation. La discussion francophone sur les pratiques fondées sur les données probantes commence avec Couturier & Carrier (2003).
Un exercice, et une question ouverte
Pour finir, deux choses à emporter en stage. Premièrement, dressez la liste des indicateurs utilisés sur votre lieu de travail, et demandez-vous quelles dimensions du métier ils capturent et lesquelles passent à travers les mailles. Regardez aussi les chiffres que personne n’a fixés, mais que tout le monde surveille (Serre, 2011). Yves Clot appelle « qualité empêchée » le travail bien fait qu’on ne peut plus faire, et qui rend malade (Clot, 2010). Deuxièmement, gardez en tête le scénario suivant : un CPAS décide d’évaluer chaque travailleur social sur son taux de sortie positive des bénéficiaires dans les douze mois. Depuis la loi de 2025, ce scénario n’est plus tout à fait fictif (Belgique, 2025). Quels comportements cette règle va-t-elle produire ? Qui en bénéficiera ? Qui en pâtira ? Vous connaissez déjà la réponse, et c’est précisément pour cela qu’il faut la formuler à voix haute avant de la subir en silence.
Questions d’examen — Séance 7
Question 7.A
Présentez les sept composantes du NPM selon Hood (1991) et identifiez les deux qui affectent le plus le travail social. Illustrez avec un exemple belge.
Références à mobiliser : Hood (1991) ; Lipsky (1980/2010) ; Bezes et al. (2011) ; Belgique (2025) ; Castaigne (2025b).
Question 7.B
Qu’est-ce que la « chalandisation » selon Chauvière ? Quels effets a-t-elle sur la relation d’aide ? En quoi transforme-t-elle la nature du travail social ?
Références à mobiliser : Chauvière (2007) ; Chauvière (2009) ; Dubois (1999) ; Vrancken & Macquet (2006) ; Freidson (2001) ; Belorgey (2010).
Question 7.C
Analysez la double injonction qui pèse sur les travailleurs sociaux de CPAS. Comment le contrat d’insertion l’illustre-t-il ? Quels effets sur les professionnels et sur les personnes accompagnées ?
Références à mobiliser : Vrancken & Macquet (2006) ; Dubois (1999) ; Castel (2003) ; Goffman (1959/1973) ; Duvoux (2010) ; Mescoli (2023) ; Franssen et al. (2015).
Question 7.D
Expliquez le « paradoxe du NPM » (néo-bureaucratie). Pourquoi une doctrine censée réduire la bureaucratie en produit-elle une nouvelle ?
Références à mobiliser : Hood (1991) ; Hood & Peters (2004) ; Farrell & Morris (2003) ; Belorgey (2010) ; Bezes et al. (2011) ; Giauque (2010) ; Power (1997).
Question 7.E
Présentez les trois positions face à la managérialisation (défense, critique radicale, adaptation). Laquelle vous paraît la plus juste pour le travail social belge aujourd’hui ?
Références à mobiliser : D. Osborne & Gaebler (1992) ; Munro (2004) ; Chauvière (2007) ; Lipsky (1980/2010) ; Evans & Harris (2004) ; Bezes et al. (2011) ; Vrancken (2025).